18 mai 2011

Militer

New Public Management : Des managers dans l’éducation nationale ?

New Public Management Des managers dans l’éducation nationale ?

Compte-rendu des interventions lors du stage du vendredi 6 mai 2011 au collège Pierre Puget de Marseille.

Depuis plus d’une dizaine d’années de nouvelles formes d’organisation s’introduisent dans les services publics. L’expression « new public management » recouvre un « puzzle doctrinal » qui entend imposer de nouvelles règles de fonctionnement aux administrations. D’origine anglo-saxonne, ce mouvement est porté par nombre d’institutions internationales et européennes. Cette forme de management s’introduit de plus en plus dans l’Education nationale. Nous avons voulu durant cette journée croiser les analyses scientifiques et syndicales afin de cerner les logiques et de mesurer les enjeux pour intégrer ces questions à notre analyse du travail enseignant et à notre démarche syndicale. Vous trouverez la restitution des diverses interventions réalisée par Séverine Vernet et Marion Chopinet de la section académique du SNES (avec l’aimable relecture des intervenants).

Introduction de Caroline Chevé, secrétaire académique adjointe du SNES Aix-Marseille

La privatisation de l’éducation nationale que l’on pouvait craindre au début des années 2000 n’a pas lieu, mais les logiques du privé tendent à modifier la structure de l’Education Nationale.
Ce changement prend trois formes :

-  une stratégie guerrière (vocabulaire militaire : caporalisation, mise au pas,…)
-  une stratégie séductrice plus propre aux logiques du management avec les idées de projet, d’autonomie, de liberté politique, mais aussi une politique de rémunération liée à ces projets
-  une stratégie du désordre : il faut déstabiliser pour imposer les nouvelles stratégies comme nécessaires. Volonté de détruire notamment le statut du fonctionnaire présenté comme trop rigide.

Cela entraîne une modification de la vie quotidienne des établissements. L’objectif du stage est de mieux comprendre le processus pour s’en protéger et les combattre.

Intervention de Frédéric Pierru,Sociologue, chargé de recherche au CNRS, IRISSO, Université Paris Dauphine, auteur de Hippocrate malade de ses réformes, Paris, éditions du croquant, 2007.

Dans ses recherches, F. Pierru s’est surtout intéressé aux réformateurs. Il est spécialiste du monde de la santé.

Les logiques de réformes mises en place dans le domaine de la santé sont en lien avec le monde de l’éducation. Santé et éducation sont structurées par une profession puissante caractérisée par son autonomie, son monopole sur une activité, l’auto-régulation et une évaluation en interne par les pairs.
On parle beaucoup aujourd’hui de marchandisation de ces activités de l’Etat-providence. F. Pierru ne conteste pas cela. Cependant, selon lui, cela ne suffit pas à caractériser les logiques managériales. Il y a effectivement des logiques de mise en concurrence et de rentabilité, mais cela ne constitue que le moyen, pas la fin.

La première finalité du new public management (NPM) est une mise en concurrence au service de la main invisible du manager.
Il s’agit d’affirmer le pouvoir du gestionnaire face à des professions fortes.

La deuxième finalité consiste en une politisation des décisions avec un recrutement en fonction de la loyauté envers les supérieurs, une hiérarchisation très forte. Il s’agit de réaffirmer l’emprise du pouvoir politique sur une administration qui leur échappe grâce à sa logique de statut et à ses structures syndicales.

La finalité du NPM est donc d’affirmer un pouvoir gestionnaire au service du politique.

Le NPM a des origines anglo-saxonnes. Le terme « public » pose problème ici car ce système managérial ne s’adapte pas aux spécificités du public, il met les logiques du privé dans le domaine public.

L’ensemble du système repose sur des logiques contradictoires en dépit de l’affirmation de sa cohérence théorique par ses défenseurs. La puissance de ce système tient davantage de la puissance des acteurs qui le portent (institutions internationales comme l’OCDE, le FMI ou les institutions européennes) que de sa puissance théorique. Le NPM est un projet politique de casse des professions et des statuts. Il repose sur l’idée d’un management tout terrain qui peut s’adapter à tout.

Le processus de mise en place du NPM est un processus cyclique et non linéaire. C’est un effet de mode, ce n’est pas un progrès. Il y a de fortes chances qu’une fois les limites de ce système mises en évidence, on revienne à autre chose, à une autre forme d’organisation (il en existe 4 : hiérarchique, égalitariste, individualiste ou fataliste).

Les logiques du NPM :

- critique de la bureaucratie traditionnelle

-  idée que l’état stratège doit se recentrer sur la stratégie en déléguant les tâches annexes

-  responsabiliser à travers la question de la loyauté et des primes (responsabilité se confond ici avec docilité)

-  casser les monopoles publics et professionnels par la concurrence car la concurrence affirme le pouvoir des gestionnaires

-  gouverner par la performance, rendre compte à d’autres que ses pairs

Le NPM ne se diffuse pas, mais il s’acclimate. Dans le monde anglo-saxon sa logique est d’éclater les administrations en agences autonomes. En France l’acclimatation est au contraire une logique de fusion, de regroupement (cf. Pôle Emploi). Il y a donc une version française du NPM qui se met en place surtout depuis les années 2000. Résistance au NPM au départ car il constitue une mise en cause très forte du pouvoir des hauts fonctionnaires. A partir des années 2000 on assiste à une alliance entre les très hauts fonctionnaires et les différents corps de l’état.

2007 constitue un point de rupture important avec l’apparition d’un personnel politique issu du monde des affaires (Sarkozy, Lagarde, Woerth).
La RGPP est caractéristique du NPM. Il s’agit d’une réforme de l’état prise en charge par le ministère des finances. Autre spécificité française : le NPM est mis au service de logiques budgétaires.

Aujourd’hui la réforme de l’état est passée en mode industriel.
Elle repose sur :

-  le principe du regroupement et un processus de décision de plus en plus hiérarchique
-  la réorientation majeure = un système de plus en plus « verticalisé » et politisé (retour en force des préfets par exemple)
-  une logique de politisation = des chaînes de commandement claires et affichées avec des directeurs généraux. Il faut des patrons partout. On assiste en quelque sorte à une re-féodalisation de l’Etat avec la mise en place de lien de type vassalique
-  des objectifs de réduction des dépenses publiques par mutualisation des moyens (il faut faire des économies d’échelle), c’est la « tentation de l’architecte »
-  une vision très rationaliste, pas de vision de terrain, les gestionnaires ne partent pas du travail mais des organisations formelles. Ils ne se posent pas la question du « vécu » pour les agents qui mettent en application ces réformes et donc pour les agents, cela entraîne une perte de sens.

Le NPM s’appuie sur une guerre du professionnalisme qui oppose un professionnalisme « organisationnel » (gestion) à un professionnalisme « occupationnel » (profession) :

GESTION (avec NPM) PROFESSION
Protocole/hiérarchie Organisation collégiale
Procédures standardisées qui impliquent une bureaucratie supplémentaire Autonomie et pouvoir discrétionnaire des professionnels
Critères d’évaluation externes et notamment logique de rentabilité Evaluation par les pairs
Indicateurs de performance Ethique et déontologie
Identification par la loyauté envers l’organisation (on est loyal envers la direction de l’hôpital) Identification par la loyauté envers la profession (on est médecin avant d’appartenir à l’hôpital)

Effets pervers et mise en cause du NPM

(à lire notamment le rapport du médiateur de la République sur la fonction publique) :

-  équipes de direction de plus en plus lointaines et inaccessibles
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-  déstructuration des équipes de travail qui entraîne une perte de productivité. On s’aperçoit par exemple que les infirmières ne sont pas interchangeables.
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-  diminution du temps utile pour les patients.
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-  négation de la spécificité des cas : dégradation de la qualité du service rendu car le respect du protocole prime sur la recherche d’une solution pertinente en fonction de la spécificité de chaque cas

-  intensification des rythmes de travail, remise en cause de l’idée du travail bien fait. On passe d’une logique artisanale à une logique industrielle. Faire gérer la pénurie par les professionnels de terrain qui sont mis sous pression.

Conclusion :

on assiste à un mouvement d’indifférenciation croissante entre le public et le privé. Pour lutter contre le NPM, il faut parler travail là où on parle organisation. Il faut les prendre sur leur propre terrain : est-ce vraiment rentable ? Efficace ? Affirmer que le statut professionnel est nécessaire à l’efficacité.

Diaporama projeté par Frédéric Pierru lors de son intervention :

Diaporam intervention Pierru

Intervention de Sylvain Broquet, secrétaire académique du SNESUP Aix-Marseille.

Témoignage sur ce qui se passe à l’université dans le cadre de la réforme LRU sur l’autonomie des universités = NPM à l’université. Dans les faits il s’agit surtout d’une perte d’autonomie et d’une réforme qui repose sur des logiques financières. Fusion à Marseille de l’UFR lettres et sciences humaines (logique du regroupement). Le mot responsable est employé à chaque fois qu’il est question de docilité. Cette réforme est source de souffrance pour les personnels qui y voient une perte de sens, une déstructuration du métier et notamment de l’articulation entre recherche et enseignement (attaques contre la recherche).

La Loi LRU = mise en compétition des établissements, des équipes, des personnels dans le cadre d’une logique présidentiel renforcée au détriment de la collégialité, dans le cadre du processus de Lisbonne. Le président de l’université est un représentant de l’état, du ministère, qui s’éloigne de plus en plus de son personnel. Une hiérarchie de plus en plus forte.

Objectif :
plus grande subordination de la recherche et de l’enseignement à des logiques financières. Dans le cadre du processus de Lisbonne, mise en place d’une économie de la connaissance.

Le mot « management ».
Un mot français apparu en 1957.
En anglais, to manage = manager, diriger, entraîner un sportif (coacher)/diriger une entreprise/ Conduire un cheval, manéger, conduire un cheval au manège.

Application concrète de la réforme LRU.

Multiplication des tâches qui dilue le sens du métier. Multiplications des missions. Le cœur du métier est dissout dans un ensemble qui déprofessionnalise et soumet aux impératifs de l’économie. On fait porter au système de formation la responsabilité du chômage.

Conséquences : les enseignants sont attelés à la tâche, perte de réflexion et de toute possibilité de recul par rapport à la pratique professionnelle. Perte du sens. Succession d’injonctions et de tâches à accomplir (envoyées par mail). On exécute, on ne conçoit pas, perte de l’essentiel, isolement des personnels, culpabilité.

Mise en compétition des équipes et des personnes, demande de prévisions et de projets alors que la recherche implique une part d’imprévisibilité. Il faut ensuite rendre des comptes sur ses projets, auto-évaluation. La mise en concurrence des équipes est une aberration car le travail de recherche se fait dans l’interaction.

Dans ce contexte, pour se sauver, on joue le jeu.
De nombreux effets pervers. : De plus en plus de personnes nommées par leurs supérieurs et non plus élues.

Situation syndicale.

Action : unanimité des universitaires pour rejeter la LRU, mais à la rentrée suivante, on l’applique et on l’applique très bien. C’est une grande victoire tactique pour les défenseurs du NPM.

Intervention de Ghislaine Gallenga.

Anthropologue, maîtresse de conférences à l’Université de Provence. Auteure de, Le feu aux poudres, une ethnologie de la « modernisation » du service public, Paris, CTHS, 2011.

L’expérience de la RTM : quelle résistance syndicale ?

Enjeu de société, le service public s’inscrit au cœur du débat politique français et subit depuis deux décennies une transformation historique. L’introduction de méthodes du management du privé au secteur public, la délégation de service public, la transformation des statuts professionnels et le partenariat avec le privé caractérisent pour l’essentiel ce profond bouleversement. Ghislaine Gallenga annonce qu’elle ne va pas dans sa présentation retracer les caractéristiques de cette transformation et des réformes concernant les politiques publiques mais plutôt qu’elle entend répondre aux questions suivantes : Au-delà des analyses et injonctions théoriques sur les réformes du service public en général, comment cette « modernisation » prend-elle forme dans une entreprise en particulier ? Quels en sont les enjeux et les conséquences sur le quotidien des personnels et des usagers ?

Ghislaine Gallenga a mené une étude de terrain à la RTM et a ainsi effectué une analyse diachronique des processus liés à la « modernisation » de cette régie. Afin d’étudier l’impact des réformes visant à moderniser la Régie des Transports de Marseille (RTM), elle a occupé successivement différents emplois : chauffeur de bus (dans différents quartiers de Marseille, la nuit…), vérificatrice de titres de transports (contrôleur dans le langage courant), agent de station (vente de tickets dans le métro) …

La volonté de « moderniser » la RTM montre surtout une volonté de changer la « culture » de cette entreprise de transport et de la faire évoluer d’une culture de « service public » à une culture de « service AU public », selon les propres termes de son directeur. Le terme d’« usager » tend d’ailleurs à disparaître de la communication officielle de l’entreprise et à être remplacé par celui de « client ». Ainsi, il est possible de savoir en fonction des interlocuteurs si ceux-ci adhèrent ou non à la politique de l’entreprise selon l’usage qu’ils réservent à ce mot. Les syndicats, quant à eux, continuent d’employer le terme d’ « usager ».

La RTM a entamé depuis les années 80 sa « révolution culturelle ». Elle faisait alors office de laboratoire d’expérimentation pour les réformes nationales des entreprises de transport en commun urbain. La RTM se conforme rigoureusement à toutes les prescriptions des « guides de la réforme ». Non seulement emboîte-t-elle le pas aux réformes qui ont été initiées par les services publics nationaux français mais elle s’est également distinguée en tant que fer de lance de cette révolution au sein de la sphère des transports. Le directeur de l’entreprise occupait alors le poste de vice-président de l’Union des Transports Publics.

Ghislaine Gallenga poursuit par la présentation des réformes initiées dans l’entreprise au niveau des structures et des réformes managériales puis par leurs conséquences sur le quotidien des employés : conflit social, changement de métier et insécurité urbaine.

Le directeur remanie les structures managériales et opte pour une multiplication des organisations syndicales selon le vieil adage : « diviser pour mieux régner ». La Régie découvre les obligations d’une logique marchande, ce à quoi elle n’avait jamais été confrontée. Dans cette situation, la baisse du coût du kilomètre devient le cheval de bataille du directeur général. On assiste par exemple à la suppression de lignes de bus non rentables et à la fermeture du métro à 21 heures. La direction recherche le consensus à l’intérieur de l’entreprise et fait de l’encadrement sa première cible. Elle décentralise les dépôts en octroyant les pleins pouvoirs aux chefs d’unité, avec obligations de résultats. Cette autonomie des dépôts transforme les pratiques de l’entreprise. Les chefs de dépôt qui ont, à partir de ce moment-là la responsabilité de la gestion des coûts de leur dépôt, deviennent de véritables patrons. Ils se mettent « à gérer l’humain » avec une arrière-pensée financière.

En exerçant une influence sur les modes de pensée traditionnels, cette approche se concrétise par une mutation complète de l’entreprise. Dorénavant, la pensée commune liée à l’exploitation transite via une pyramide hiérarchique de priorités fonctionnelles et économiques dont le client occupe le sommet. Effectivement, le directeur a inversé la pyramide de l’organigramme en positionnant le client en haut de celle-ci et en se situant lui-même tout en bas, là où figuraient auparavant les chauffeurs. « Qui commande, maintenant ? Ce n’est plus moi mais le client » reprend le directeur, mais ce changement trop subtil pour les chauffeurs n’exercera aucun impact positif sur leur quotidien. Il réduit ensuite les niveaux hiérarchiques tout en scindant un même et unique niveau en plusieurs catégories intermédiaires - création de différentes catégories de chauffeurs : chauffeurs +, chauffeurs expert, responsable de ligne, etc. Il met en concurrence interne les différentes composantes de l’entreprise. Les différents services deviennent clients et fournisseurs les uns des autres. Il met l’accent sur la polyvalence des employés : un chauffeur d’autobus doit pouvoir occuper les fonctions de conducteur de tramway, de contrôleur des titres… Cette polyvalence, source de stress, est surnommée la « polyviolence » par les employés. Le Directeur Général utilise la nouvelle réglementation du code du travail qui permet à des organisations syndicales minoritaires de pouvoir signer des accords d’entreprise contre l’avis des autres syndicats et de la grande majorité du personnel. La direction trouve ainsi auprès de ces organisations syndicales la crédibilité d’un double statut entre jeunes et anciens traminots.

Ce « double statut » sera au centre des revendications de la grève de 1995. Le double statut prévoyait que la charge de travail hebdomadaire des nouveaux embauchés serait supérieure à celle de leurs collègues moyennant un salaire et des avantages sociaux inférieurs. Le double statut cohabite pendant deux ans à l’intérieur de l’entreprise jusqu’à ce que les employés ne puissent plus supporter au quotidien ce qu’ils perçoivent comme de la discrimination. La grève, surnommée par les traminots la « Grande grève » à l’instar de la « Grande guerre » occupe une durée d’une longueur exceptionnelle de 33 jours. Elle s’achève au bénéfice des traminots qui obtiennent l’abolition du double statut. Les syndicats réussissent ainsi le tour de force du « tous ensemble », mot d’ordre commun aux grévistes de 1995, qui trouve ici un écho et une acception particulière à la RTM. « Tous ensemble » syndical, « tous ensemble » générationnel, « tous ensemble » professionnel. Les syndicats en sortent grandis, voire drapés d’une toute puissance.

Peu après la grève, la direction met en place Réseau Libertés, un changement de billetterie au centre de la réforme et préparé depuis de longues années. Les petits tickets rectangulaires disparaissent au profit de titres de transport au format carte bancaire qui fonctionnent selon le principe du porte-monnaie électronique. La direction soucieuse de préserver la paix sociale à l’intérieur de l’entreprise déplace le contrôle exercé sur les employés (comme celui concernant les arrêts maladie) sur les voyageurs. Réseau Libertés devient ainsi une gigantesque machine anti-fraude. Ce faisant, les pratiques professionnelles ainsi que les métiers changent. La réorganisation des stations de métro, qui supprime parmi certaines d’entre elles toute présence humaine, conduit le personnel de sécurité (non RTM) à jouer un rôle de médiateur. La technique supplante l’humain. Les chauffeurs sont de plus en plus soumis à des injonctions paradoxales (être commercial versus faire du contrôle). Finalement, cela se traduit par une hausse du taux de fraude et la RTM se voit contrainte de revoir sa copie commerciale en réintroduisant du personnel dans les stations et en demandant à ses chauffeurs de ne plus contrôler les voyageurs. Il s’ensuit un changement du cadre de la relation de service (Goffman) que la direction n’avait pas anticipé. Toutes les incivilités qui en résultent conduisent ainsi à l’augmentation d’un sentiment d’insécurité dans Marseille.

Les conséquences de ces réformes anxiogènes pour le personnel trouvent une acmé dans un fait divers. Un chauffeur de bus met en scène une tentative d’immolation par le feu afin de pouvoir être muté, selon ce dernier, dans un quartier moins sensible.

La « modernisation » déroule le fil rouge au sein duquel chaque temps fort - histoire de l’entreprise, conflit social (grève de 1995), changement technologique (billetterie électronique), et sentiment d’insécurité - ne prend sens que par rapport aux phases qui le précèdent. Ces temps forts ne représentent pas une simple concaténation d’étapes chronologiques mais répondent à une vision holiste et explicative de l’enchaînement des dynamiques sociales mises en œuvre par le processus de « modernisation ». Des liens logiques se dessinent ainsi entre une phase et un phénomène qui apparemment ne devraient rien avoir en commun, tels histoire et insécurité.

Intervention de Laurent Tramoni, Secrétaire académique du SNES Aix-Marseille

Le New Public Management dans l’Education Nationale : Signes d’évolution :

-  Réorganisation de la structure avec une plus grande verticalité et des décisions qui vont du ministère vers les établissements.
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Jusque là, nous avions une structure administrative avec des IPR et des IG, une structure politique incarnée par le Recteur qui se fait la voix du ministère, et enfin une structure pédagogique avec un cadrage national.

Aujourd’hui, on constate un accroissement du pouvoir politique, avec le changement de statut des IPR et des IG, désormais subordonnés au Recteur.

-  Contractualisation : le projet d’établissement doit être mis en conformité avec le projet académique.
Cette contractualisation nouvelle suppose une obligation de résultats et des moyens alloués en fonction de ces mêmes résultats. De nouveaux outils informatiques pour faire des bilans de l’activité des établissements sont mis en place et renforcent le contrôle vertical.

-  Accroissement du pouvoir des chefs d’établissement : volonté de couper les professionnels de leurs réseaux, de les isoler et de développer ainsi le sentiment d’appartenance à l’établissement, plutôt qu’à une visée plus globale et collective.
Individualisation de la relation (cf. ECLAIR).
Conception de certains enseignements vidés de leur contenu (cf. Histoire des Arts, enseignements d’exploration…).
Les conflits entre règles nationales et décisions locales ont pour conséquence l’accroissement des pressions exercées sur les personnels.
« Achat de la loyauté » : gratifications sous forme de primes, d’avancements. Le chef d’établissement peut ainsi trouver des relais utiles et casser les solidarités.

-  Déni de notre professionnalité, de ce qui est au cœur de notre métier : l’enseignement. Quelle légitimité, par ex, a le CE quant à l’évaluation des professeurs ?

Les transformations dans le recrutement des IPR et dans leurs missions font apparaître la volonté d’évaluer davantage les structures que les agents.
Cf. aussi le recrutement des Recteurs : pour la 1re fois depuis la création de ce corps nous avons vu, cette année, la nomination d’un recteur d’Académie qui n’était pas issu du sérail…

Réponses syndicales :

• Revenir au travail réel : faire apparaître les contradictions des logiques budgétaires. Un levier pour agir syndicalement, pour briser le face à face : recréer des solidarités qui dépassent l’établissement.

• Mise en concurrence rendue redoutable par la gestion de la pénurie. Le rôle du S1, qui n’est certes pas facilité dans ce contexte, est de tout faire pour maintenir la cohésion des équipes.

• Sortir des particularismes et de l’isolement (cf. ECLAIR)